EL
INFORME SOBRE CONTROL INTERNO EN EL SECTOR PÚBLICO
Al referirnos a la necesidad de un informe de la dirección
sobre el control interno de los organismos de la Administración Pública nos parece
conveniente mencionar algunas de las conclusiones del I Congreso Nacional de
Auditoría del Sector Público, que inciden sobre el tema central de este
artículo, en el que se propugna potenciar la información a la sociedad sobre el
control interno de la Administración Pública, así como de la evaluación y
gestión de riesgos.
Entre estas conclusiones se afirmaba que la evaluación del
control interno en la realización de auditorías es imprescindible para un
desarrollo eficiente de estos trabajos de auditoría. Se añadía, en relación a
esta cuestión, la importancia de tener en cuenta que el destinatario último de
estas actividades es el ciudadano ante
quien es preciso acreditar la bondad de la gestión
facilitándole la lectura y comprensión de los informes. En este sentido, la
propuesta de un informe sobre control interno en el ámbito de la Administración
Pública se alinea con las conclusiones del mencionado Congreso.
El concepto de responsabilidad de la Dirección se ha configurado normalmente desde la
perspectiva de la responsabilidad contable, como la infracción de la norma
contable y presupuestaria. Desde un punto
de vista más amplio, el concepto de responsabilidad, que en la terminología anglosajona se conoce
como “accountability”, implica la presentación de un informe de la dirección
sobre el control interno en sus memorias anuales. Éste incluye documentación en
la que se presenta un conjunto de explicaciones fundamentales sobre el control
interno, teniendo como referencia los conceptos y modelos actuales.
Los elementos fundamentales que, con carácter general, se deben
incluir en el informe de la dirección sobre control interno son los siguientes:
ü Comité
de auditoría: debe existir un comité de auditoría e indicarse su composición,
las funciones asignadas, los derechos, deberes y demás aspectos que se regulan
normalmente.
ü Políticas
de control interno: es preciso que existan políticas escritas y procedimientos
de comunicación en relación a los objetivos de control interno, para que la
dirección transmita éstos a todos los empleados.
ü Relaciones
internas: es necesario que existan mecanismos adecuados para conseguir un
control interno eficaz, tales como son la segregación de funciones, la
delegación de autoridad y la política de comunicación al personal.
ü Políticas
de Personal: debe existir información relativa a la selección y formación del
personal, así como a la política de promoción y planes de carrera.
ü Código
de conducta: es el referente primordial sobre las pautas de comportamiento que
han de seguirse en los temas fundamentales como: cumplimiento de las normas,
incompatibilidades, confidencialidad, conflicto de intereses en los
directivos...
ü Programa
de Auditoría Interna: en los informes debe hacerse referencia a los programas
de auditoría interna, que garanticen una evaluación independiente de los
sistemas de control, así como propuestas de procedimientos de mejora y
seguimiento de las recomendaciones.
En las sociedades cotizadas se ha avanzado bastante y la
información es muy completa, pues se presenta un informe anual de gobierno
corporativo, que responde a los aspectos que definen las
buenas prácticas en esta materia y cuya estructura general
responde al esquema que se presenta a continuación.
En la Administración Pública podría establecerse un modelo
cuya estructura sería similar, aunque centrada en estos epígrafes:
a)
Estructura de la administración de
la sociedad, que básicamente debería abordar las cuestiones relativas a:
ü
Separación clara de los papeles de
Presidente y Director Ejecutivo
ü
Existencia de un Consejo con mayoría
de personal no ejecutivo
ü
Creación del Comité de Auditoría
ü
Garantía de la independencia de los
auditores
b)
Control de riesgos, con un enfoque
idéntico al del sector privado, que permita la identificación y gestión de
riesgos, con las herramientas adecuadas.
c)
Seguimiento de recomendaciones de
gobierno corporativo, teniendo en consideración los aspectos que se exigen a
las empresas, en especial en lo concerniente a información y Código de Ética.
Los principios de buen gobierno corporativo en el sector
público implican fomentar cualidades personales de los gestores, así como el
desarrollo de estrategias y políticas de actuación institucional.
ELEMENTOS DEL GOBIERNO CORPORATIVO
EN EL SECTOR PÚBLICO CUALIDADES PERSONALES
ü LIDERAZGO
ü COMPROMISO
ü INTEGRIDAD
ü RESULTADO
DE ESTRATEGIAS
ü RESPONSABILIDAD
ü TRANSPARENCIA
ü INTEGRACIÓN
De acuerdo con las propuestas de los especialistas en la
materia, los principios de buen gobierno corporativo en el sector públicodeben
ser:
1.
Liderazgo, orientado al cumplimiento
de los objetivos y al servicio de los distintos grupos de interés.
2.
Compromiso de todo el personal
mediante una política de comunicación que sirva para una buena orientación de
los participantes.
3.
Integridad en la administración de
los fondos públicos, garantizada por las actuaciones basadas en la honestidad y
en la objetividad.
4.
Responsabilidad con una apropiada
rendición de cuentas, definiendo claramente quién es el responsable de cada
actuación, por qué lo es, ante quién y cuándo.
5.
Transparencia, con un sistema de
comunicación completo y seguro para otorgar confianza en la gestión a los
diversos grupos de interés.
6.
Integración, con una visión
holística de todos los elementos del gobierno corporativo.
LA EVALUACION DE RIESGOS
EN EL INFORME DE CONTROL
INTERNO
La evaluación del riesgo consiste en la identificación y
análisis de los factores que podrían afectar a la consecución de los objetivos
para determinar la forma en que los riesgos deben ser gestionados. Se necesitan
mecanismos para identificar y hacer frente a los riesgos especiales asociados
con el cambio, ante las modificaciones continuas del entorno.
La definición de los objetivos implica una evaluación de los
riesgos que pueden afectar a su cumplimiento y mecanismos de control adecuados
para su detección y actuaciones de respuesta, en el caso necesario. De este
modo se origina un proceso dinámico que implica la mejora continua en la
definición de objetivos y en la gestión de riesgos y mecanismos de control.
Los objetivos que hay que tener en cuenta en el análisis de
riesgos se pueden agrupar en tres grandes categorías: objetivos operacionales,
objetivos relacionados con la información financiera y objetivos
de cumplimiento.
Los objetivos relacionados con las operaciones son los que
afectan a la consecución del objeto de la organización y han de tener en cuenta
el entorno empresarial, industrial y económico en que se desenvuelve la
entidad. La dirección debe asegurarse de que los objetivos están basados en la
realidad y en las exigencias del mercado y que están expresados en términos que
permitan que se evalúe adecuadamente el rendimiento.
En cuanto a los objetivos relacionados con información
financiera hay que tener en cuenta que la presentación adecuada de esta
información requiere: principios de contabilidad de aceptación general; estados
financieros con información suficiente y de fácil comprensión e interpretación;
información clasificada y resumida de forma razonable; estados financieros que
reflejen las transacciones y los resultados de las operaciones de forma adecuada.
En relación a los objetivos de cumplimiento, las entidades
deben desarrollar sus actividades teniendo en cuenta las leyes y normativas
aplicables y estableciendo requisitos de comportamiento.
ELEMENTOS
DEL CONTROL INTERNO
El Control
Interno es global; sin embargo, sus elementos son identificables y se
relacionan con los siguientes aspectos.
1.
El ambiente de control
El
ambiente institucional es uno de los elementos del control interno que, básicamente,
tiene que ver con la imagen institucional y abarca la estructura del ente
público, sus políticas, su planificación estratégica, el conjunto de
operaciones, el personal, sus recursos y obligaciones, etcétera; sus
componentes son los siguientes.
a.
Filosofía de control interno
Se refiere
al planteamiento concreto por parte de la administración, los valores éticos de
sus servidores, los valores corporativos, políticas y estrategias para su
desarrollo, implantación y actualización permanente.
b. Integridad
y valores éticos
Se refiere
a las políticas, criterios y que establecen los valores éticos institucionales
que regulan la conducta de todo el personal de la organización.
c.
Competencia del personal
Se refiere
a los perfiles y requerimientos acerca de los conocimientos y habilidades que
debe poseer el personal para cumplir adecuadamente sus tareas.
d.
Filosofía administrativa y estilo de operación
Se refiere
a los criterios técnicos y científicos que regularán el proceso de las
operaciones, así como el estilo gerencial que debe imprimir el ejecutivo para
cumplir con el proceso administrativo.
e.
Estructura organizacional
La
organización tiene que ver con una adecuada separación de funciones de
carácter incompatible. La estructura
organizacional debe responder a las necesidades de poner en ejecución las
funciones del ente público.
f.
Funcionamiento de la alta dirección
Dependiendo
del tipo de organización del ente, la definición del rol del cuerpo colegiado
de más alto nivel (Junta de Directores, Comité de Auditoría, Comité de
Finanzas, etcétera.), para que intervenga en las decisiones y conducción de las
operaciones es fundamental, así como la creación de Comités que ejecuten y
controlen áreas específicas, dentro del proceso administrativo y operacional.
g.
Métodos para fijar funciones y autoridad
Las
políticas y estrategias permitirán definir los métodos que faciliten la
asignación de responsabilidades específicas y el establecimiento de la
autoridad requerida para la ejecución de las actividades de cada servidor.
h.
Métodos de control gerencial
La
definición, fijación, respaldo y autoridad de las herramientas gerenciales, así
como los medios de información gerencial, deben quedar claramente establecidos
y conocidos por todos los niveles operacionales, de tal manera que se cumplan
oportunamente.
i.
Políticas y prácticas de administración de personal
Con base
en las políticas y estrategias institucionales, la definición de los criterios
técnicos que permitan seleccionar, contratar, evaluar, promocionar y sancionar
al personal, es de fundamental importancia en el desarrollo de las operaciones
y el grado de eficiencia con que éstas se ejecuten.
j. Influencias externas
Los
mecanismos de información gerencial deben proveer de los datos necesarios sobre
eventos producidos por los cambios que se relacionan con la legislación,
crecimiento institucional, leyes gubernamentales, normas internacionales,
etcétera, que afecten las operaciones y la práctica del ente público, y que
deben ser incorporados a los sistemas integrados y procedimientos, para
garantizar la actualización permanente.
2.
Evaluación de riesgos
La
evaluación de riesgos debe ser una responsabilidad ineludible para todos los
niveles que están involucrados en el logro de objetivos y metas operacionales,
para tal efecto es necesario establecer los siguientes aspectos:
a.
Objetivos de control
Los
objetivos de control interno, representan la orientación básica de todos los
recursos y esfuerzos, y proporcionan una base sólida para un control interno
efectivo.
b.
Evaluación de riesgos
El
establecimiento de un proceso de evaluación, mediante el cual se identifiquen,
analicen y se manejen los distintos tipos de riesgos, forma parte de un buen
ambiente y estructura de control interno.
c.
Manejo de cambios
Esta
actividad está enfocada a la identificación de los cambios que pueden influir
en la efectividad de los controles internos, debido a que ciertos controles,
diseñados bajo ciertas condiciones, pueden no funcionar favorablemente en
otras.
3.
Los sistemas integrados contables y de información
La
integración de los sistemas tanto contables como de información es de mucha
importancia en el control interno, debido a que integran información de otros
subsistemas, y, a través de éstos, se pueden integrar, procesar, resumir,
consolidar e informar de las operaciones tanto financieras como patrimoniales,
así como para realizar evaluaciones específicas. Los sistemas pueden estar integrados a la
estructura organizacional, así como a las operaciones; sus componentes son los
siguientes:
a.
Políticas Contables
La
definición de las políticas relacionadas con la contabilización de las
operaciones es muy importante, por lo que se debe fijar con claridad, cuándo se
reconocen y registran los ingresos y egresos, así como los compromisos del ente
público, con relación a los presupuestos asignados, tomando como base los
criterios desarrollados en el Sistema Integrado de Administración Financiera.
b.
Aplicación de principios contables
El proceso
de las operaciones debe contemplar los principios, normas de contabilidad, así
como los procedimientos que los organismos rectores del SIAFSAG, han
desarrollado para el sector público, y aquellos de origen internacional que
sean aplicables a cada ente público.
c.
Adecuación a las Leyes
El proceso
de las operaciones debe estar enmarcado en la legislación general para el
sector público y aquella que particularmente rige a la institución, además de
aquellas que norman el Sistema Integrado de Administración Financiera.
d.
Registros Contables
La
existencia de registros contables para controlar e informar de la ejecución y
resultado de las operaciones, debe responder a las necesidades de control e
información dentro del contexto institucional.
e.
Información periódica
La
producción de información interna y externa debe ser oportuna y guardar
relación con las necesidades de los diferentes niveles ejecutivos, su campo de
acción y la autoridad asignada.
f.
Comunicación
La
producción de información no es suficiente si no se han diseñado los canales de
comunicación tanto internos como externos. Estos canales deben informar de los
aspectos relevantes a todos los niveles necesarios para apoyar la toma de
decisiones oportunas y confiables.
g.
Procedimientos de registro
Los pasos
empleados para registrar y controlar las operaciones, en términos de
salvaguarda física y uso adecuado de los recursos, deben constar por escrito en
un Manual General de Contabilidad, y en particular, para cada ente público o
actividad gubernamental.
4.
Las actividades de control
Es otro
elemento del control interno, que garantiza que las operaciones se controlen e
informen con base en las necesidades generales y específicas que se desprenden
del contexto del ente público y sus sistemas integrados de administración y
finanzas, se relacionan con los siguientes aspectos:
a.
Necesidad de controlar
Los datos
que se produzcan en las diferentes etapas del proceso, deben documentar
adecuadamente el ingreso o egreso de los recursos del Estado, creando un marco
óptimo para la seguridad e integración de la información, a través de los
sistemas integrados de administración y finanzas.
b.
Necesidad de informar
Basada en
las necesidades de los distintos sectores y niveles jerárquicos, ya que cada
uno de ellos necesita información específica para la toma de decisiones en
forma oportuna, por lo que los sistemas integrados de administración y
finanzas, deben producir los informes necesarios para cumplir con una gestión
administrativa oportuna y eficaz.
c.
Sistemas integrados de información
Todos los
sistemas que funcionan en un ente público, se encuentran integrados o
entrelazados con las operaciones o con la estructura organizacional, y la
tendencia es que, éstos, deben apoyar la implantación de estrategias y como
medios efectivos para la realización de las actividades de los entes públicos.
d.
Necesidad de integrar, descentralizar o desconcentrar
En la
medida de las necesidades y realidades institucionales de cada ente público, se
debe procurar que:
- Se
integren actividades, información, funciones, procesos, etc.;
- Se
descentralicen procesos, funciones, controles, autoridad, etc.; y,
- Se
desconcentren actividades, informes, supervisión, control, especialmente la
autoridad en las distintas actividades, para facilitar el flujo continuo de las
operaciones.
e.
Fijación de límites de actuación
Como
soporte de la ejecución de las funciones y el ejercicio de la responsabilidad y
autoridad asignadas a un funcionario, los procedimientos deben establecer con
claridad cuáles son los límites en su aplicación, tanto al interior como al
exterior del ente público.
f.
Apoyo a la toma de decisiones
Todo
esfuerzo de control e información, deben constituirse en un respaldo para el
ejecutivo en las decisiones que éste tome, y en el proceso de rendición de
cuentas establecido para todos los niveles.
g.
Generar historia operacional
Los
procesos de control interno deben permitir crear la historia operacional, a más
de que la información pueda ser controlada y conservada en los archivos en la
medida de las necesidades y con base en las leyes específicas.
Los
criterios de conservación de la documentación, deben formar parte de las
medidas de control interno.
5.
Supervisión y seguimiento del ambiente y estructura de control
La
gerencia debe realizar la supervisión y evaluación sistemática de los
componentes y elementos que forman parte del ambiente y estructura de control
interno, la evaluación debe conducir a la identificación de los controles
débiles, insuficientes o necesarios, para promover el apoyo de la gerencia para
su reforzamiento y actualización. Los siguientes son los elementos que forman
parte de este segmento:
a.
Actividades de supervisión
Las
actividades cotidianas de supervisión permiten observar si, efectivamente, los
objetivos de control se están cumpliendo y si los riesgos se están controlando
adecuadamente, a través de la comparación de los resultados.
b.
Evaluaciones independientes
Las
evaluaciones pueden ser efectuadas por personal interno, por personal o
instituciones externos, o por profesionales independientes especializados.
c.
Informes de deficiencias
El proceso
de información de las evaluaciones, debe ser dirigido a quienes manejan y
tienen autoridad sobre las operaciones, para que tomen decisiones para mejorar
las debilidades de control interno.
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